关于“小快灵”立法模式的探析与思考

2020年11月，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性，地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”目前，国家层面尚未对“小快灵”立法出台制度，各地方人大也都是按照自己的理解在探索开展“小快灵”立法，能看到的“小快灵”立法可以说是形式丰富、多种多样。作为设区市人大，究竟该如何定位和开展“小快灵”立法，以最大限度发挥其价值，成为摆在立法者面前的重要课题。本文以宿迁地方立法实践为基础，结合搜寻到的其他地方“小快灵”立法例，对“小快灵”立法做些探讨。

一、“小快灵”立法的实践价值

相较于“大块头”立法，“小快灵”立法具有立项切口小、制定速度快和形式灵活等特征，对于更好的回应社会法治需求、快速地解决地方实际问题、充分发挥地方立法功能等方面具有重要意义。

（一）高度契合地方立法精细化的要求。我国幅员辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，出于兼顾区域差异和普遍适用的考虑，国家和省级立法，往往侧重于解决共性问题，比较宏观，由此带来了原则性强，但可执行性、可操作性相对较弱的情况。另外，设区市一级的立法需求往往基于本地的实际情况，呈现出明显的个性化、特色化、地方化的特征，而国家和省级立法需要着眼全局，往往难以针对各地特殊情况进行明确具体规范，这就导致国家和省级立法不能满足地方对立法的个性化需求。为改变这一困境，2015年，《立法法》修改，普遍赋予设区市地方立法权，明确“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第十一条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。由此确定了设区市地方立法实施性、探索性、补充性的功能定位，要求设区市地方立法更多起到细化补充、拾遗补缺的作用，内容上要更加精准、更易操作。这既是设区市立法的优势和作用之所在，也是设区市立法的必要性和重要性之所在。“小快灵”立法切口小、内容明确具体，完全契合地方立法精细化的价值取向。

（二）更加适应快速变革的社会需要。当今时代，科学技术、社会结构、经济形态等都在不断发展变化，而且更加迅速，由此也催生出各种新事物、新实践、新业态等，这些事项不少都需要地方立法去填补空白，予以规范，并且与以往相比，呈现出立法需求较为急迫的特点，“小快灵”立法制定速度快，形式灵活，在这些时候就能“大显身手”。如在新冠疫情期间，一些防控措施由于没有法律依据而不能实施，为了应对不利局面，不少地方人大以“小快灵”立法的形式，迅速出台了一系列疫情防控关键时期的地方法规，对疫情防控工作中各有关部门、团体和普通公民的权利义务加以规范，为打好疫情防控阻击战提供了应急、及时、有效的法治支撑。相较而言，面对这些较为急迫的事项，传统立法模式由于其立法程序慢、时间长就不能完全适应当下迅速变革的社会需要。

（三）充分符合提高立法质量的理念。在经历了从无到有、补缺补短式的大规模立法阶段之后，无法可依的问题得到解决，人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用。衡量立法质量的标准有不少，其中最关键的还是要针对问题立法，科学规定法规中的权力与责任、权利与义务，使法规制度设计与客观规律相符合、相匹配，与经济社会发展相协调、相促进，能切实解决实际问题。“小快灵”立法具有指向明确、法规内容明确具体、针对性可操作性强的内在要求，这些都与高质量立法的理念完全统一。

二、“小快灵”立法的困境

自习近平总书记提出开展“小快灵”立法的重要指示后，有立法权的人大及其常委会深入贯彻总书记要求，积极开展“小快灵”立法，为完善中国特色社会主义法律体系，实现社会善治提供了诸多良法，但其中也存在着一些问题。

（一）切口不小导致针对性不强。之所以要开展“小快灵”立法，原因就在于“大块头”法规由于其自身关系面广，涉及法律关系复杂的特性，难以对某一具体问题作出详细的规定，由此带来操作性的问题。但纵观如今的一些“小快灵”立法，有些虽然冠以“小快灵”的名号，项目切口却并不小。“小快灵”立法，切口小是基础，如果离开了这个基础，那么法规内容就不可能少，内容多，立法的时间当然也就不可能快，这也就导致了名不副实，失去了“小快灵”立法的目的和初衷。

（二）速度不快导致及时性不够。“小快灵”立法，速度快是其应有之义，但当前的“小快灵”立法实践中，只有少量是采取一次审议就交付表决的新模式，更多的还是采取传统的二审甚至是三审表决的模式。按照设区市一级地方立法传统的二审表决模式，一项法规从立项起草到初审用时一般4至6个月，然后从一审到二审表决又要用4个来月的时间，再由省人大批准到法规正式实施，一般又要经过3至5个月的时间，整体算下来，一项法规真正能发挥作用，前面至少需要11个月的时间。这就导致面对地方的一些急迫需要法制的事项，“小快灵”立法没有发挥出其应有的特性，不能及时为地方治理提供制度支持。

（三）内容不精导致有效性不足。“小快灵”法规的特点要求其体量不能大，这就要求在立法过程中，要紧紧抓住问题矛盾，珍惜每一条每一款的有限资源，精准精细的进行制度设计，科学合理的配置权利义务，以清楚指导人们的行为方式，给人以明确的预期。但是在一些“小快灵”立法中，有的法规“可有可无”的条款较多，对上位法已经明确规定的内容，重复性规定较多，缺乏真正有价值的条款；有的法规鼓励倡导条款占比较多，对一些违法行为应当设立却未设法律责任，导致法规的刚性不足；还有的法规规定了一些概括性、指向性、授权性等需要解释或二次立法的“模糊”条款，导致法规实施还要依赖于其他的一些法或者文件，这些都让“小快灵”立法的操作性打了折扣。

（四）理念不准导致价值性不高。“小快灵”立法是具有独特实用价值的立法模式，但是在一些实践中，却走向了两个极端。其中一种是理念还是倾向于立综合性、全局性的法规，喜欢大而全、小而全的立法体例，将“小快灵”立法理念搁置一旁，使得“小快灵”立法不能发挥其价值。另一种理念则是为“小快灵”而“小快灵”，利用“小快灵”立法规制的事项完全可以在其他法规中一并规定，就能达到立法目的，却要单独拿出来进行“小快灵”立法，这就背离了“小快灵”立法的原意，浪费了宝贵的立法资源。

三、宿迁“小快灵”立法的实践

近年来，宿迁市人大常委会着眼提高立法质量和效率，系统谋划“小快灵”立法制度和实践创新，实现了“小快灵”立法有章可循、有序推进。

（一）高规格创设“小快灵”立法制度。在总结过去立法经验、吸收借鉴外地做法的基础上，制定出台《宿迁市人大常委会“小快灵”立法办法》，通过十八条具体措施，对立项、起草、审议、论证、表决、实施直至后续评估作出全流程设计，为推进“小快灵”立法提供制度指引，推动“小快灵”立法项目从贯彻中央重大决策和省委、市委部署要求的紧迫事项、人大代表和人民群众反映强烈的集中事项、地方治理和行政管理实践中的急需事项中进行选题，为推动宿迁高质量发展和法治建设提供有力保障。

（二）高标准构建“小快灵”立法体系。在市六届人大常委会五年立法规划编制过程中，突出“小快灵”立法导向，凡适合“小快灵”立法的优先列入立法规划和立法计划。五年立法规划共确立正式项目16件、调研预备项目14件，其中公益性墓地管理、校园食堂食品安全、好人褒奖等近10个项目为小切口立法项目，占总数的三分之一。如在立法规划项目大征集活动中，市生态环境局提出制定《固体废物污染环境防治条例》的立法建议，经过组织专家研究论证，市人大常委会认为固体废物包含工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾、农业固体废弃物等多个类型，分别由不同的政府职能部门牵头，立一部“大块头”条例，制度设计复杂，部门职能不清、监管职责交叉，且易与上位法重复，建议从“小切口”立项入手，分别对不同类型的固体废物污染防治进行立法，得到各方认可。据此，为促进我市“十四五”期间开展国家“无废城市”创建，将固体废物立法分解为《工业固体废物污染环境防治条例》等四个项目，分年度进行立法，增强了立法的针对性和适用性。

（三）高效能推动“小快灵”立法实践。坚持急需先立、急用先行原则，针对社会反映强烈的电竞酒店接纳未成年人上网问题，以“小快灵”立法形式迅速将《关于禁止电竞酒店向未成年人提供互联网上网服务的决定》增加列入急用先立项目，从立项到实施，前后仅用三个月时间，创造了市人大常委会立法效率最高纪录。《决定》厘清了电竞酒店管理中的争议点、矛盾点，对酒店经营性质、经营者的责任和义务、惩治措施等方面作出规定，虽然只有九条内容，但条条都是“干货”，为全国解决此类问题、用法治筑牢未成年人保护“防火墙”提供了宿迁方案。《决定》的快速实施产生了广泛的社会影响，《中国人大》《中国检察报》等主流媒体、全国人大和省人大门户网站均在第一时间进行了报道，法规实施以来，电竞酒店违法违规经营行为同比下降21.5%。

四、关于进一步做好“小快灵”立法的建议

“小快灵”立法的地方实践丰富了其内涵与外延。“小快灵”之“小”应当是切口小、块头小、条款小；之“快”应当是立项快、起草快、审议表决通过快、批准快、公布实施快、立法后评估快；之“灵”应当是体例结构灵活、把脉切题灵动、遵守执行灵验。

（一）立项上着眼于小。确定什么事项作为“小快灵”立法项目，是推进“小快灵”立法的前提，具体应当把握三个方面：其一，在年度计划安排上，宜以计划为主、随机为辅。“小快灵”立法项目的确定既要遵守立法的一般规律，又要考虑“小快灵”的及时性要求，因此要做到有计划性，不能“东一榔头西一棒”、想到哪立到哪；同时兼具一定灵活性、随机性。制定年度立法计划时，要提早对“小快灵”项目做出安排，宜按照每年一部拟定正式项目和预备项目，为后期项目落实留下较大的选择空间。对于因形势需要临时增加的项目，需要进行立法必要性、科学性论证，及时纳入到立法计划中进行实施。其二，在项目选择上，要采取“面中选线、线中选段、段中选点”的方式确定项目，把范围收窄到某一类、缩小到某一项、聚焦到某一点，大中见小。其三，在论证要点上，要瞄准重大、急需、可为三个关键词。“重大”即事项虽小但事关重大、牵一发动全身，各方关注，形成焦点和热点。“急需”即对相关事项的规范和调整迫在眉睫、不容迁延。“可为”即对相关事项的规范和调整需要用法治手段且在地方立法权限范围，上位法尚未覆盖或者上位法的规定不够用，地方立法有空间。

（二）体例上着眼于灵。灵活可以体现在三个方面。一是名称。宜称之为“规定”或“决定”。在一般的认识中，条例都是“大块头”的，大多是总则、分则、附则配套齐全的。就“小快灵”立法而言，因为切口小、法律关系比较简明，内容少，用“规定”或“决定”冠名显得更加精准、自然。二是结构。“小快灵”立法直奔问题设定规则，不需要“穿靴戴帽”的冗条闲款，条数不多，宜不分章节、一排到底，以一个“版面”呈现。这样结构的法规好读好记、好张贴宣传、好执行和检查。三是体量。宜不超过30条，每条不超过3款，除分项规定外每款不超过3行字。标准的“小快灵”立法不应当超过20条；最有视觉冲击力和实际执行力的“小快灵”法规应当属于10条以内的法规。这样体量的法规会让人看的轻松、记的牢固、执行的方便。

（三）内容上着眼于精。“小快灵”立法往往是为了填补法律漏洞、弥补法律空白，应当坚持以问题为导向，需要几条定几条，条条都有明确的目的，以清楚指导人们的行为方式，给人以明确的预期。这种立法模式对于一般性、概括性、指向性、授权性等需要解释或二次立法的“模糊”条款以及鼓励性、倡导性、号召性条款一般应当持拒绝态度，非十分必要不设。但有些情况下为了保证“小快灵”立法“小”的特色和“快”的优势，需要就某一事项、某一规则授权政府相应出台配套办法或规定。这样的授权条款，应当明确授权的内容和时限。配套办法或规定可以与“小快灵”立法项目同时制定；来不及同时制定的，应当在“小快灵”立法项目制定实施后3个月内完成，以保障“小快灵”立法“灵”的效果。

（四）方法上着眼于实。“小快灵”法规虽然切口小、体量小，但并不代表立法难度小，反之，正因有条目所限，制定时间短，而难度更大、要求更高，只有做实做深大量的基础性调研工作，才能找准问题症结，精准发力，精准谋划好制度创设。在法规案起草中，需严而又实地按照民主立法的制度规定，广泛汇集民情、全面摸清民意；要全面落实科学立法要求，依法开展专家论证、立法听证等工作，保证制度设计科学合理、切实可行。要严谨开展合法性审查，保证与相关法律协调一致，确保“小快灵”立法方向正确、内容科学、特色鲜明，真正做到立得住、行得通、可执行、真管用。

（五）程序上着眼于快。在起草环节，要体现又快又好。想要在较短的时间内拿出较高质量的草案，比较可行的方式是实行“专班团队”协同起草。像综合性法规由人大相关机构起草的规定一样，“小快灵”法规起草最好由人大常委会相关专工委牵头，由政府相关部门、人大代表、相关法律专家参加，成立法规起草专班，集中人员、集中时间、集中智慧开展调研讨论，从而保证草案从起草开始就能在框架结构、职责分工、主要行为规则等方面形成相对统一的意见。在表决批准程序上，“小快灵”立法应当在人大常委会会议上实行一审表决通过制，人代会上不安排“小快灵”立法项目，对审议中意见较多、需要进一步研究论证的，在研究修改后提请下一次市人大常委会会议表决。设区市“小快灵”立法报请省人大常委会批准，省人大常委会也宜在最靠近的会期中审查批准，以保证时效。

（六）实施上着眼于早。法律的生命在于实施。“小快灵”之快，也包含快实施。一般的“小快灵”立法应自公布之日起满三十日施行，情况紧急需要立即实施的，可以自公布之日起施行，这样才体现“快”的节奏。同时，为了保证实施效果，“小快灵”立法从立项开始，到起草、审议修改、表决通过或批准等各个环节，都宜有意识地进行宣传，提早让人们了解立法机关的立法进程和法规内容，同时通过践行全过程人民民主立法，调动社会各方特别是法规涉及的当事人参与到法规起草、修改之中，促使他们及时做好执法、守法行动准备。

（七）后评估上着眼于迅。由于“小快灵”立法是针对某一些、某一类特定问题制定规则，快速制定、快速实施，加之形势发展变化之快，所立之法可能存在一些局限性甚至瑕疵，法规实施后的及时评估就显得重要。宜采取跟踪评估的方式，及时对“小快灵”法规进行实时“体检”。一是在“小快灵”法规实施到半年时，人大常委会组织执法检查或专项视察，将法规的实施效果评价作为专项内容。二是“小快灵”法规实施一年、三年、五年时，由法工委分别专题组织立法后评估，根据评估情况，及时提出修改、废止建议。